L'accord UE-Rwanda: Regards croisés sur les enjeux régionaux et internationaux avec Dr. Christoph Vogel

Cette semaine, la signature du protocole d'accord entre l'Union européenne et le Rwanda sur les chaînes de valeur durables pour les matières premières a suscité un vif débat dans le contexte des tensions entre la RDC et le Rwanda.

Pour approfondir la question, ACTUALITE.CD a interrogé Christoph Vogel, qui a été membre du Groupe d’Experts des Nations unies sur la RDC en 2016 et 2017. Enseignant-chercheur, il s’est spécialisé depuis 2008 dans la compréhension des dynamiques de conflit en Afrique centrale. Il est notamment l'auteur de « Conflict Minerals Inc. – War, Profit and White Saviourism in Eastern Congo (Oxford University Press, 2022) », dont une traduction française paraitra en avril 2024.

Bonjour Christoph Vogel,

Comment percevez-vous cet accord entre l’UE et le Rwanda?

Tout d’abord, ce protocole d’accord n’a pas forcément de conséquences directes ou légales. Il s’agit d’une manifestation d’intention – qui d’ailleurs a été convenue de la même manière avec la RDC et d’autres pays dans le passé. 

Afin de comprendre le contexte, il est utile de prendre un angle plus large.  Certes, le sujet – les chaînes de valeur minières – et la temporalité suscitent nombre d’interrogations côté congolais. Il sied de rappeler que, depuis le pillage du coltan au Nord-Kivu par le RCD et l’armée rwandaise entre 1999 et 2000, la question de l’exportation minière frauduleuse de l’est de la RDC envers les pays voisins est une thématique intensément débattue.

La semaine passée, quelques jours avant la signature dudit protocole d’accord, le Rwanda a publié ses statistiques annuelles de production minière qui ont, pour la première fois, dépassé un milliard de dollars américains en valeur – tous minerais confondus, y inclus l’or. Dans les discours congolais – inspirés fortement par l’expérience de l’époque RCD –, on entend souvent que le Rwanda n’a pas de mines, et que donc tout minerais exporté par le Rwanda serait d’origine congolaise. Ceci n’est pas factuel. Le Rwanda – depuis l’époque coloniale – a son exploitation minière a lui, bien que beaucoup plus faible que la RDC.

Ceci est d’ailleurs assez logique – pourquoi des gisements naturels de coltan ou autres substances s’arrêteraient-ils, miraculeusement le long d’une frontière artificielle créée sous occupation coloniale ? De l’autre côté, les volumes de production et exportation rwandaises étonnent. Ceci s’explique par le fait que la production propre au Rwanda est combinée avec des exportations légales et illégales provenant essentiellement de l’est de la RDC. 

Selon les cycles de conflit, l’amplitude et le caractère des exportations congolaises envers le Rwanda a régulièrement fluctué. A certaines périodes, le coltan et l’étain étaient importants. A d’autres, comme plus récemment, c’est l’or. Plus précieux et plus portable que d’autres minerais, l’or attire la convoitise à la fois des opérateurs économiques locaux, des pays voisins, mais surtout des marchés internationaux.

En même temps, des recherches récentes sur des zones riches en or démontrent que l’interaction entre violence armé et commerce d’or sont ambiguës : si dans certaines zones (par exemple Misisi dans le Sud-Kivu), la violence coexiste avec des rackets de commerce, on voit ailleurs (par exemple Lubero dans le Nord-Kivu) que la contrebande de l’or se fait mieux « en silence », loin des affrontements armés. 

Plus généralement, durant certaines années, les exportations illégales ont pris le dessus sur celles légales, alors que d’autres années, on observe l’inverse. Les dynamiques qui régissent les exportations – légales ou illégales sont également diverses et dynamiques. Lorsque j’ai étudié le commerce et la régulation de secteur minier artisanal entre 2013 et 2017 pour mon livre, par exemple, il n’y avait pas de conflit ouvert entre la RDC et le Rwanda. Mais l'arrivée d’un système occidental de traçabilité minière réduisait les revenus des travailleurs et négociants miniers congolais.

Pendant cette époque, nombre d’entre eux ont choisi de « faire sortir » (kuchoresha, en swahili) les minerais vers le Rwanda à cause de son régime fiscal et commercial avantageux. Plus récemment, les mines de coltan autour de Rubaya, dans le Masisi, ont fait objet de polémiques suite au contrôle alternant entre armée congolaise, M23 ou encore de groupes dits « wazalendo ». Si cela a changé, les dynamiques d’exportation sont plus difficiles à déterminer, car le contrôle des sites miniers n’équivaut pas toujours avec un contrôle sur les chaînes d’approvisionnement. 

Cela dit, il ne suffit pas d’analyser uniquement les dynamiques locales et régionales pour comprendre ce protocole d’accord. Un bref regard sur l’Union européenne nous montre qu’il s’inscrit de manière assez indiscriminatoire dans une initiative appelé « Global Gateway », avec laquelle la commission cherche à maintenir l’accès au matières primaires – autant avec la RDC, le Rwanda ou tout autre pays.

De telles initiatives sont pilotées par la Commission européenne sans fortement être harmonisées avec la diplomatie européenne. C’est ainsi qu’une signature, considérée anodine par des bureaucrates européens, qui pour la plupart ont peu de connaissance (et malheureusement, peu d’intérêt) des dynamiques de conflit à l’est de la RDC, a pu créer des réactions très fortes.

Pensez-vous qu'il soit important que l'UE clarifie sa politique à l'égard du Rwanda?

D’un point de vue congolais, cela est certainement souhaitable, mais ceci est très probablement impossible. Les relations européennes avec la RDC, le Rwanda ou la région entière se déclinent sur tant de champs et de sujets qu’il semble largement utopique d’avoir une politique claire dans l’ensemble. L’Union européenne est composée de 27 États membres qui ne sont jamais entièrement d’accord. Lorsque la Pologne conclut un accord de défense avec le Rwanda, la France, elle, demande à Kigali de retirer son soutien au M23.

Cette même France a des accords importants avec Kigali en ce qui concerne la lutte contre-insurrectionnelle au Mozambique. Tandis que Paris a œuvré à refaire ses relations historiquement difficiles avec Kigali, dû à la responsabilité française dans le cadre du génocide, les relations entre le Rwanda et la Belgique se sont refroidies. 

On pourrait continuer avec d’autres exemples ou faire le même exercice pour les relations UE-RDC. D’autant plus, la politique étrangère européenne – comme de ses États membres ou tout autre État – n’est guère inspirée par des convictions morales ou éthiques, mais par des intérêts. Si ces intérêts s’alignent sur les droits humains ou les cadres du droit international humanitaire, il y a convergence entre rhétorique et politique. Mais, pour prendre un exemple au-delà du contexte RDC/Rwanda, lorsqu’il s’agit de milliers de morts dans la Méditerranée – en bonne partie provoqués par les manœuvres illégales des garde-côtes européens ! –, on viole volontairement toute considération humanitaire et humaniste. 

Enfin, il ne faut pas oublier que l’Union européenne entretient des relations multiples, sur un large échantillon de sujets, avec nombre de pays tiers, dont le Rwanda et la RDC. Il faut ainsi s’imaginer l’Union européenne comme un géant un peu maladroit, dont la main gauche ne sait pas toujours ce que fait la main droite, ou bien ne veut même pas toujours le savoir. 

Le ministre James Kabarebe a reçu une délégation de l'UE dirigée par Cosmin Dobran, directeur de la paix, des partenariats et de la gestion des crises au Service européen pour l'action extérieure (SEAE). Cette rencontre intervient dans le cadre des 2e consultations UE-Rwanda sur la sécurité et la défense. Dans un contexte d’agression démontrée par le Groupe d'Experts des Nations unies, quel message pensez-vous que cela envoie au reste du monde ?

Ici il s’agit du deuxième grand rendez-vous diplomatique rwando-européen des derniers jours. Autant que la signature du protocole d’accord, cet évènement suscite, et à juste titre, de l’indignation du côté de la population congolaise et de son gouvernement. Est-ce la preuve d’une politique européenne anti-congolaise ? Pas nécessairement.

L’Union européenne – et plus particulièrement la France – ont des intérêts politico-militaires forts qui rejoignent le Rwanda sur deux pays : le Mozambique et la République centrafricaine. Les intérêts géopolitiques et économiques européens au Mozambique ont valu au Rwanda une assistance financière européenne à hauteur d’environ 20 millions d’Euros pour son déploiement a Cabo Delgado. A l’époque cette décision avait déjà fait polémique – et par la suite l’Union européenne s'était "rattrapée" en donnant à l’armée congolaise le même montant.

Deuxième cas, la République centrafricaine, ou le ras-le-bol populaire d'une France néocoloniale fut parmi les facteurs qui ont amené la société russe Wagner aux côtés du gouvernement actuel. La deuxième force bilatérale qui soutient Bangui est le Rwanda. Par souci de contrebalancer l’influence russe en République centrafricaine, l’Union européenne voit donc en Kigali un partenaire stratégique sur place. 

Retour aux consultations en question. Bien qu’il soit parfaitement légitime d’un point de vue congolais de considérer cette rencontre irritante, pour ne pas dire plus, il est possible que les objectifs européens n’aient peu ou rien avoir avec la situation à l'est de la RDC. C’est ainsi que l’Union européenne signale autant à Kigali qu’à Kinshasa que la situation congolaise ne mettra pas en cause son engagement avec le Rwanda sur d’autres thématiques.

Il est donc important de comprendre comment différentes dynamiques diplomatiques se chevauchent. Bien que certains pays européens aient par exemple dénoncé l’intervention rwandaise aux côtés du M23, telle que constatée par le Groupe d’experts des Nations unies, ces mêmes pays ne semblent pas disposés à prendre de mesures hostiles envers Kigali. Ceci s’explique d’un côté par les tentatives décrites ci-haut de faire la diplomatie de tous les côtés en gardant toutes les portes ouvertes – que ça soit pour des fins économiques ou politiques –, mais aussi par les constats dressés par les experts onusiens qui ont épinglé à la fois le soutien matériel et effectif de l’armée rwandaise au M23, mais aussi l’alliance et sous-traitance des FDLR et divers groupes armés congolais par l’armée congolaise. 

Bien que les populations concernées et certains observateurs qui suivent la situation de près ont des lectures divergentes mais claires sur ce qui se passe sur terrain, il est important de ne pas oublier que pour une grande partie du public international – certains diplomates inclus – la situation n’est pas facile à comprendre. Si l’on n’a ni affinité avec la RDC, ni avec le Rwanda, qui croire ? Ceux qui dénoncent leur agression ou ceux qui mettent en avant la menace des héritiers des génocidaires ? Et, pour rendre la situation davantage plus complexe : qui est qui dans le théâtre d’opérations autour de Goma où l'on trouve FARDC, FDLR, M23, RDF, diverses factions dites « wazalendo », compagnies privés, casques bleus onusiens, forces régionales et autres, et où les protagonistes ne sont pas parfaitement identifiables, dans le brouillard de la guerre. Ceci ne justifie pas l’une ou l’autre des positions, mais il est important de ne pas oublier le contexte concret. Les sanctions onusiennes, qui viennent d’être prononcés le 20 février, reflètent ce même mélange de prudence et de tentative d’équivalence : hormis deux leaders ADF, on y trouve un M23 et un FDLR, on y trouve un chef Mai-Mai et un responsable Twirwaneho. Résultat d’un arbitrage au sein d’un Conseil de Sécurité profondément divisé et politisé à cause d’une longue liste de conflits loin de la RDC : Syrie, Soudan, Ukraine, Palestine…

Selon vous, quels facteurs expliquent le manque de fermeté de l'UE à l'égard du Rwanda ?

Il est assez difficile de définir des facteurs singuliers, mais il est évident que dans des contextes hors de l’est du Congo, l’Union européenne voit dans le Rwanda un partenaire fiable, dans certaines régions considérées comme stratégiques par certains pays européens. En ce qui concerne l’est de la RDC, un regard vers l’Ukraine nous montre que l’Union européenne valorise généralement le principe de non-ingérence. Au sens large, l’Union européenne entretient, malgré tout, des relations très vivantes et actives avec Kinshasa autant qu’avec Kigali – l’ampleur de projets de développement dans les deux pays y sont un indice. Ceci, et une tendance occidentale de balancer souplement entre condamnations légères et laisser-faire peut expliquer que dans la globalité l’Union européenne n’a jusqu’à ce stade pas d’appétit de prendre de positions non-modifiables. 

Un autre facteur, plus abstrait d’un point de vue congolais, mais certainement aussi important, est que l’Union européenne – entre ses états-membres et ses institutions (commission, parlement, etc.) – reste certainement divisée sur cette question. Enfin, dans un contexte international marqué par l’Ukraine et Gaza, les capacités (et volontés) européennes de se positionner plus clairement sur le conflit à l’est de la RDC sont restreintes.

Ceci rappelle un point très crucial des guerres et conflits contemporains : au lieu de miser sur et faire confiance aux solutions apportées par l’extérieur, il semble bien plus probable et prometteur que la population congolaise, l’état congolais, mais aussi la région des Grands Lacs, et l’Afrique au sens large, puissent trouver des issues et solutions. Entre-temps, Kinshasa est dans tout son droit d’adresser des questions à l’Union européenne. Dans sa conférence de presse le 22 février 2024, Félix Tshisekedi a fait entendre que ceci pourrait être à l’ordre du jour. Le temps montrera si les réponses satisferont population et gouvernement congolais.