Les anciens Présidents de la République élus sont de droit sénateurs à vie. Essai d’interprétation juridique (CREEDA)

D’entrée de jeu, il est impérieux de vous préciser que cette intervention est à inscrire dans un projet que le Centre de Recherches et d’Etudes sur l’Etat de droit en Afrique (CREEDA) a initié depuis le début de cette année, projet consistant à interpréter la Constitution, ou si vous voulez, la commenter article par article. 

Il s’agit d’un vaste projet qui est en cours, dont la première livraison pourra être disponible dès le début de l’année 2020, avec la publication du volume 7 consacré aux articles 218, 219 et 220 de la Constitution relatifs à la révision constitutionnelle.

Ce qui nous réunit pour la circonstance est une intervention ponctuelle, en vue de contribuer à éclairer l’opinion sur le sens de l’alinéa 7 de l’article 104 qui comporte huit alinéas déjà entièrement commentés par votre serviteur ici présent. L’occasion faisant le larron, le CREEDA a estimé opportun que l’essentiel de l’alinéa 7 de l’article 104 de la Constitution soit prématurément livré au public.  Comme vous pouvez vous rendre compte, le CREEDA ne vient pas répondre à quiconque aurait pris position dans un sens comme dans un autre dans le débat qui a envahi les médias depuis maintenant deux semaines. Ceci étant précisé, venons-en à l’interprétation de l’alinéa 7 de l’article 104 de la Constitution du 18 février 2006.

Comme la philologie, la philosophie et la théologie, le droit utilise l’herméneutique comme science de la transmission de sens, laquelle peut s’opérer dans deux directions, à savoir aller de la pensée au discours ou remonter du discours à la pensée. L’interprétation dont il est question aujourd’hui est celle qui remonte du discours à la pensée qui se trouve derrière (Grondin 2006: 10) l’énoncé sujet à interprétation. 

Les anciens Présidents de la République élus sont de droit sénateurs à vie, tel est le discours constitutionnel dont il faut rechercher la pensée qui se cache derrière, principalement ce qui pose un problème de compréhension, en l’occurrence le groupe de mots « sont de droit sénateurs à vie ».  En droit constitutionnel, l’interprétation comme processus de la traduction du discours vers la pensée, emploie plusieurs méthodes. Et pour cet énoncé, l’interprétation nous commande de convoquer les méthodes ci-après : linguistique ou grammaticale; historique ou génétique; téléologique ou finaliste et enfin comparative.  La méthode linguistique, dite aussi textuelle ou grammaticale, consiste à analyser les éléments constitutifs essentiels du texte à comprendre - les substantifs, les verbes, les adjectifs, les adverbes – et à leur donner leur sens littéral ou usuel. Elle consiste donc à donner aux concepts évoqués par le texte l’extension et la compréhension qu’ils ont habituellement (Delnoy 2008: 155).

La méthode historique, appelée aussi génétique, consiste à éclairer un texte en le replaçant dans le contexte de sa genèse. Le contexte historique est également constitué des dispositions qui ont précédé le texte à interpréter (Delnoy 2008: 171).

 La méthode téléologique, par contre, consiste à éclairer le texte par le but que le législateur (ici le constituant) poursuit à travers lui. En effet, lors qu’il prend une loi, le législateur a, en principe, une intention politique, une idée sur l’évolution qu’il veut imprimer aux comportements des citoyens. C’est par cet objectif qu’on éclaire le sens du texte à interpréter (Delnoy 2008: 175).

 Enfin, la méthode comparative (ou le droit comparé) consiste à examiner d’abord comment les différents systèmes juridiques répondent aux problèmes qui leur sont communs et envisager, ensuite, dans quelle mesure il est ou il serait souhaitable d’améliorer tel ou tel système juridique par des emprunts aux droits ou systèmes juridiques étrangers (Zoller 2000: 126).

Appliquées à l’alinéa 7 de l’article 104 de la Constitution congolaise, toutes ces méthodes d’interprétation nous permettent de dégager la pensée du constituant congolais qui a voulu faire des anciens Présidents de la République élus sénateurs à vie. 

Sans vouloir nous attarder sur le concept de sénateur, concentrons-nous sur la locution adverbiale « à vie ». D’après le dictionnaire universel(1996), « à vie » signifie « pour la vie », « pour toujours ». Et « pour toujours » lui-même veut dire « pour toute la durée de l’avenir », « sans esprit de retour ».

Comme on le voit, grammaticalement parlant, un « sénateur à vie » est un sénateur nommé ou qui le devient d’office (c’est le cas en RDC) pour toute la durée de la vie , sans vouloir revenir sur ce statut , à moins que le droit qui octroie ledit statut l’ait expressément prévu. Telle est l’interprétation grammaticale de l’énoncé « sénateur à vie ». 

La pratique de doter les parlementaires d’un privilège ou d’un statut viager, accompagnant le bénéficiaire toute sa vie remonte à la seconde moitié du 19eme siècle où la chambre des lords (anciens seigneurs de la noblesse et de la bourgeoisie) anglais perdit toute influence politique au profit de la chambre des communes (députés élus par le peuple). Ainsi, pour réduire l’influence des lords (pairs héréditaires), les communes demandèrent au roi de pratiquer « une fournée des lords », soit en nommer autant que nécessaire pour changer la majorité de la chambre haute (Rouquan 2014: 120). Les pairs nommés à vie devaient alors tempérer l’influence de ces pairs héréditaires, majoritairement descendants de la noblesse et de la bourgeoisie, idéologiquement opposés aux communes qui avaient récupéré l’essentiel du pouvoir monarchique.

De là, la pratique s’est répandue dans l’empire Britannique, principalement au Canada dont les membres du sénat étaient nommés à vie jusqu’à la loi constitutionnelle (révision constitutionnelle) de 1995. Après cette année, les individus nommés à vie au sénat canadien devaient obligatoirement se retirer une fois atteint l’âge de 75 ans (wikipedia 2019). Les pays sud-américains, en occurrence le Brésil, le chili, le Pérou, le Venezuela, adoptèrent la pratique mais l’abandonnèrent ensuite, pour la plupart. Seule la Constitution du Paraguay prévoit actuellement ce type de nomination à vie au sénat (wikipedia 2019). 

En Europe continentale, la France connut, sous le régime de la Loi constitutionnelle de 1875, la pratique de « sénateurs à vie », sous l’expression de « sénateurs inamovibles ». Ils étaient 75 sénateurs inamovibles, sur un total des 300 membres sous la troisième République française. Au total, il eut 116 sénateurs à vie français jusqu’à la suppression de l’institution en 1884, même si ceux qui étaient déjà nommés à vie continuaient de siéger à l’hémicycle, jusqu’au dernier qui mourut en 1918(wikipedia 2019).  En Italie, le statut de sénateur à vie est encore en vigueur, car il est consacré par l’article 59 de la Constitution du 27 décembre 1947 qui dispose : « Sauf renonciation, tout ancien Président de la République est sénateur de droit et à vie. Le Président de la République peut nommer sénateurs à vie cinq citoyens qui ont illustré la partie par de très hauts mérites dans le domaines social, scientifique, artistique et littéraire ».

On le voit, le statut de sénateur à vie n’est pas une invention, ni une exclusivité congolaise. Le recours au droit comparé vient de nous en faire une démonstration, avec cette preuve que même quand l’institution avait été supprimée en France en 1884, il eut fallu attendre la mort du dernier sénateur à vie, Emile de Marcère, qui siégea au Sénat jusqu’en 1918(wikipedia 2019). Plus près de nous, le droit rwandais organise également cette institution de « sénateur à vie » au bénéfice des anciens chefs d’Etat qui ont normalement terminé ou volontairement résigné leur mandat et qui en font expressément la demande à la Cour suprême (article 82 alinéa 4 de la Constitution rwandaise du 4 juin 2003). Ceci voudrait insinuer que les anciens Présidents de la République qui n’en feraient pas la demande et, même lorsqu’ils en feraient, qui ne se seraient pas conformés à la condition préalable de quitter volontairement le pouvoir, ne sauraient bénéficier de ce statut. De même, l’absence d’une demande expresse équivaudrait à une renonciation à jouir de ce statut de sénateur à vie.

D’où vient alors l’institution du statut de sénateur à vie en République Démocratique du Congo ?

Il ne s’agit pas non plus d’une innovation de la Constitution du 18 février 2006. Cette institution prend ses origines dans la Constitution du 1er aout 1964. En effet, son article 75 alinéa 5 dispose : « En sus des sénateurs visés au deuxième alinéa du présent article, font de droit partie à vie du Sénat les anciens Présidents de la République ».

La raison d’être d’une telle disposition n’était alors justifiée ni par le besoin d’alternance démocratique au pouvoir, ni par le refus d’un long règne autoritaire et dictatorial, comme c’est le cas pour l’article 104 alinéa 7 de la Constitution actuelle. L’intention politique du constituant était de faire profiter le Sénat de l’expérience des anciens Présidents de la République et éviter en même temps que les anciens titulaires de la magistrature suprême ne fussent déclassés dans la société congolaise, ce qui nuirait au prestige de la République (Mémoire explicatif de la Constitution du 1er aout 1964, 1966 : 85-86).

Comme la Constitution du 1er aout 1964, le projet de constitution de la Conférence Nationale Souveraine fit également des anciens Présidents de la République sénateurs à vie(article 77 alinéa 4), sans doute avec les mêmes motivations de faire bénéficier le pays de leur expérience, outre le fait que le long règne de Mobutu pouvait dicter d’autres motivations liées au besoin d’assurer l’alternance démocratique et le renouvellement des dirigeants à la tête du pays.

En 1964 tout comme en 1992, il y avait dans l’intention du constituant une volonté de reclassement des anciens Présidents pour qu’ils ne se sentissent délaissés et abandonnés par la République qu’ils auraient servie. Devenir sénateur à vie était alors une nouvelle occupation réservée aux anciens Présidents de la République. Telle est l’interprétation historique ou génétique de l’actuel article 104 alinéa 7 de la Constitution.

A l’avènement de la Constitution du 18 février 2006, l’institution de sénateur à vie réapparait et ce, dès la première mouture présentée au Sénat par la Commission constitutionnelle. Jusqu’à la fin du processus constitutionnel, elle sera maintenue dans sa version actuelle de l’article 104 alinéa 7.

 Par la Constitution du 18 février 2006, le peuple congolais entendait bâtir un Nouvel Ordre politique fondé sur la démocratie et l’Etat de droit. Et l’une des préoccupations majeures liées à l’organisation et au fonctionnement des institutions était d’assurer l’alternance démocratique au pouvoir. C’est pourquoi, entre autres, le mandat du Président de la République ne pouvait être renouvelable qu’une seule fois(exposé des motifs), et qu’en conséquence, le nombre et la durée dudit mandat ne pouvait alors faire l’objet d’aucune révision constitutionnelle(article 220), que celle-ci soit formelle ou informelle.  De ce qui précède, le bénéficiaire du statut de « sénateur à vie », est-il juridiquement habilité à exercer une autre fonction politique que celle de sénateur ? En d’autres termes, un retour en politique est-il autorisé à son bénéfice ?

Retenons, avant toute chose que, tout en devenant membre d’un Sénat, le « sénateur à vie » n’a pas un mandat électoral, il est plutôt bénéficiaire d’un statut constitutionnel dont il jouit intuitu personae, du fait des charges qu’il aura assumées, lesquelles sont rétribuées après coup de par la volonté souveraine du peuple congolais inscrite dans la Constitution. Ce statut n’est pas cessible, ni successible, car il ne peut être cédé à quelqu’un d’autre tout comme personne ne peut s’en prévaloir par la succession.

Le sénateur à vie est un « sénateur spécial », parce qu’il n’ira pas chercher un mandat auprès d’un quelconque électorat d’une circonscription. Son statut est un droit acquis constitutionnellement, en récompense aux services rendus par le bénéficiaire.

 Par cette consécration, le constituant a voulu sanctionner positivement, en les gratifiant d’un privilège viager, les anciens Chefs d’Etat qui se seraient sacrifiés à conduire aux destinées de la RDC. Cette volonté d’honorer et de protéger les anciens Présidents, le constituant du 18 février 2006 l’a assortie d’une nouvelle et particulière conditionnalité, qui était absente de deux précédents textes constitutionnels sus évoqués. En effet, il faut être un ancien Président de la République élu pour bénéficier de cet avantage constitutionnel. Ceci veut dire que les anciens Présidents de la République qui s’autoproclameraient tels, ou ceux qui, dans le passé, ont été présidents sans avoir été élus ne bénéficient pas de cet avantage (Boshab et Matadi Nenga 2010 : 93).  Comme pour tout agent public de l’Etat qui a droit à une retraite, le statut de sénateur à vie est une retraite juridiquement organisée au bénéfice des anciens Présidents de la République élus. En sa qualité de sénateur à vie, dispose l’article 6 alinéa 1er de la loi du 26 juillet 2018 portant statut des anciens présidents de la République élus, tout ancien président de la République élu est soumis à toutes les incompatibilités prévues par l’article 108 de la Constitution. En d’autres termes, même si le statut de sénateur à vie n’est pas un mandat obtenu par voie élective, celui-ci est tout de même une fonction occupée dans un Sénat, et en tant que telle, elle est incompatible avec l’exercice d’autres fonctions, qu’elles procèdent d’une élection ou non. En clair, tant qu’il sera sénateur toute sa vie durant, il ne pourra jamais devenir, entre autres, membre du Gouvernement, membre d’une institution d’appui à la démocratie, membre des Forces armées, de la Police nationale et des services de sécurité ; magistrat, agent de carrière des services publics de l’Etat ; cadre politico administratif de la territoriale(excepté des chefs de collectivité-chefferie et de groupement) ; mandataire public actif ; membre des cabinets du Président de la République, du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat, des membres du Gouvernement, et généralement d’une autorité politique ou administrative de l’Etat, employé dans une entreprise publique ou dans une société d’économie mixte(article 108 de la Constitution). Bref, le sénateur à vie ne peut prétendre à aucun mandat électif (article 108, point 9), conformément à la loi électorale.

Certes, l’incompatibilité n’est pas synonyme de l’éligibilité ; mais le fait que le sénateur à vie est détenteur d’une fonction viagère, il ne saurait prétendre à une autre fonction qui s’obtiendrait par voie élective. Car son statut ou sa fonction ne peut s’accorder avec toute autre fonction obtenue ou non par l’élection. L’incompatibilité n’est pas uniquement attachée au mandat obtenu via élection, mais à tout autre mandat non électoral ; le mandat n’étant pas forcement la résultante d’une élection.

Comme le statut de sénateur à vie est incompatible avec tout mandat électif, la conséquence logique est que son bénéficiaire devient ipso facto inéligible. L’inéligibilité ici est une résultante de l’impossibilité pour le sénateur à vie de concourir à une élection qui déboucherait éventuellement sur un mandat électif. En conclusion, on ne peut revêtir du statut de sénateur à vie concomitamment avec un autre mandat qui procéderait d’une élection.

Cette incompatibilité est d’ailleurs renforcée lors qu’il s’agit d’un sénateur à vie qui aurait l’ambition de se représenter à l’élection présidentielle. En effet, pour avoir épuisé ses deux mandats constitutionnels, aucun autre possible mandat n’est ouvert à lui, parce que ne pouvant briguer plus de deux, et en outre, le nombre et la durée des mandats présidentiels ne pouvant faire l’objet d’une quelconque modification (articles 70 et 220 de la Constitution).  Si un ancien Président de la République française peut être autorisé à revenir, en postulant à une élection présidentielle, une brèche lui est ouverte par l’article 6 alinéa 2 de la Constitution qui dispose que nul ne peut exercer plus de deux mandats (présidentiels) consécutifs. Ceci insinuerait qu’un ancien Président de la République qui a exercé consécutivement deux mandats de cinq ans, pourrait observer un intervalle de cinq années en dehors de la fonction avant de préconiser un retour à la présidence.

L’incompatibilité qui frappe le sénateur à vie n’est pas à considérer comme une discrimination, encore que la discrimination peut être positive. Il ne s’agit même pas d’une violation des droits politiques du bénéficiaire dudit statut. Si le droit d’être élu est limité, celui de voter reste entier dans le chef du sénateur à vie. Le magistrat qui est interdit d’exercer une activité commerciale fait-il l’objet d’une discrimination ou d’une violation de sa liberté d’entreprendre ? Non. Il est préservé du fait de ses fonctions contre les risques ou les vicissitudes liées à cette activité. Il en est de même pour le sénateur à vie qui se voit préservé contre les soubresauts et attaques politiques ou partisans. Telle est la volonté du constituant et du législateur.

Les anciens Présidents de la République, sénateurs à vie, ne sont donc pas juridiquement autorisés à tenter une nouvelle aventure politique. Ils sont dans une situation d’incompatibilité ad vitam et aeternam. Les seules fonctions qu’ils peuvent prétendre briguer sont celles rémunérées par un organisme international dont la RDC est membre (article 6 alinéa 2 du statut des anciens Présidents) et celles de Chef de collectivité, de chefferie et de groupement (article 108, point 6 in fine de la Constitution). Telle est notre interprétation de l’alinéa 7 de l’article 104 de la Constitution de la RDC. Merci de votre aimable attention.

Paulin PUNGA KUMAKINGA Chercheur au CREEDA