ELECTION ET ROLE DU PRESIDENT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE DE LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Quel enjeu pour un véritable Etat de droit ?

             Par: 

Jean-Jacques KAHUNGA MAPELA, Clément SHAMASHANGA MINGA & 

Joseph CIHUNDA HENGELELA 

Chercheurs au Centre de Recherches et d’Etudes sur l’Etat de Droit en Afrique

(CREEDA)(www.creeda-rdc.org) 

INTRODUCTION

La démission controversée de l’ancien Président de la Cour Constitutionnelle (CC) au début du mois de juillet 2020, suivie de la nomination de trois nouveaux juges le 17 juillet et de leur prestation de serment le 21 octobre de la même année a provoqué des polémiques entre les acteurs politiques, plus particulièrement ceux de la coalition au pouvoir. Ces polémiques que l’on résume en une lutte « politicienne » pour le contrôle de la CC révèlent une fois de plus l’importance de la CC dans la consolidation de l’Etat de droit en RDC. Au-delà de la crise politique que ces trois évènements semblent avoir occasionné, la prestation de serment de ces juges a permis à la Haute Cour de réunir le quorum exigé par les articles 90 de la Loi organique portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle (LOCC) et 30 de son Règlement Intérieur (RICC) pour siéger valablement. Etant donné que la CC est actuellement dirigée par un Président intérimaire, l’étape suivante, après la prestation de serment, est celle de l’élection du nouveau Président de la CC. 

L’importance de l’élection du nouveau Président de la CC est doublement justifiée en ce qu’il n’est pas seulement Président de cette Haute juridiction, il est aussi de droit Président du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM). En cette double qualité, il joue un rôle capital dans le fonctionnement harmonieux du pouvoir judiciaire dans la mesure où il lui est reconnu des attributions d’ordre administratif tant à la CC qu’au CSM. Leur exercice effectif a un impact sur l’indépendance du pouvoir judiciaire sans laquelle l’Etat de droit n’est qu’un leurre. Quelles sont ces attributions et comment s’exercent-elles ? Comment est-il d’abord élu et qu’en est-il de la durée de son mandat ? Par ailleurs, quel enjeu peut avoir cette élection sur la consolidation ou non l’Etat de droit ?

C’est pour répondre à ces quelques préoccupations qu’il importe de se pencher, d’une part, sur les modalités pratiques de l’élection du Président de la CC et sur la durée de son mandat et, d’autre part, sur les attributions qui lui sont dévolues en cette double qualité. Ce qui permet, à terme, de cerner l’enjeu qui entoure son élection en perspective de la consolidation de l’Etat de droit en RDC et formuler quelques recommandations non seulement aux juges constitutionnels et au futur Président de la CC, mais également au peuple congolais dans son ensemble et aux autorités politiques.

A. ELECTION ET DUREE DE MANDAT DU PRESIDENT DE LA COUR CONSTITUTIONNELLE

L’élection du Président de la CC est constitutionnelle autant que la durée de trois ans de son mandat mais aussi l’organisation de cette élection est à la fois constitutionnelle, légale et règlementaire. En effet, l’article 158 alinéa 5 de la Constitution du 18 février 2006 dispose que « le Président de la Cour constitutionnelle est élu par ses pairs pour une durée de trois ans renouvelable une seule fois». Tout en reprenant les termes consacrés par la Constitution en rapport à cette élection, la LOCC indique que l’élection du Président de la CC a lieu dans les conditions déterminées dans le Règlement intérieur de la CC.

Les modalités de cette élection y sont définies comme suit : 

Le Président de la Cour est élu au scrutin uninominal et secret. 

L’élection a lieu à la majorité absolue des suffrages exprimés des membres présents et votants. 

Si une telle majorité n’est pas acquise au premier tour, il est procédé à un second tour et le candidat qui obtient la majorité simple est élu Président. 

Lorsqu’à l’issue du scrutin plus de deux candidats ont obtenu le même nombre de suffrages, le vote au deuxième tour a lieu à la majorité simple. 

En cas de persistance de l’égalité des voix entre les candidats, l’élection du Président est reportée de 24 heures. Le candidat qui a recueilli le plus grand nombre des suffrages est élu Président de la Cour.

Le scrutin uninominal est celui au cours duquel une seule personne est élue. Le poste ou le siège disponible est attribué à celui qui obtient le plus de voix. Ce qui ne dispense pas, comme le législateur organique l’a prévu, la possibilité d’organiser un deuxième tour, lorsque la majorité absolue n’est pas obtenue. C’est dire que pour être élu au premier tour, l’exigence requise est l’obtention de cette majorité absolue, alors qu’au deuxième tour, c’est la majorité simple qui est requise. Autrement dit, si au premier tour, il faut avoir plus de la moitié des voix, au second tour, il importe pour le candidat Président d’obtenir le plus grand nombre des voix. Dans le cas où l’égalité de voix persiste entre deux candidats, la surséance de 24 heures s’impose.

La CC est composée de neuf (9) membres. Dans l’hypothèse où tous les neuf membres sont présents et votent, la majorité absolue commence par 5 voix conformément à la jurisprudence de la Cour suprême de justice (CSJ). En 2015, le tout premier Président de la CC avait été élu à la majorité absolue de 6 voix contre 3 pour son challenger. Dans la deuxième hypothèse où certains ne sont pas présents ou n’ont pas voté ou encore ont voté blanc, la majorité absolue est calculée en fonction des suffrages exprimés. 

Une procédure du déroulement de ce scrutin est établie. Ainsi, non seulement qu’aucune procuration n’est admise mais aussi les deux scrutateurs dépouillent les bulletins sans considération des bulletins blancs ou nuls. C’est à la suite de ce dépouillement que le Président du Bureau ad hoc proclame les résultats, consignés bien entendu dans un procès-verbal signé par lui-même, le secrétaire ainsi que les deux scrutateurs. Ces résultats sont transmis au Président de la République par un PV qui constate l’élection du Président de la CC. C’est sur la base de ce PV que le Président de la République prend l’ordonnance d’investiture du Président de la Cour constitutionnelle. Le Président de la République a l’obligation de prendre cette ordonnance d’investiture conformément au PV de l’élection établi par la CC. Après la notification de cette ordonnance par les services de la Présidence, le nouveau Président de la CC entre en fonction et commence à exercer, en cette qualité, les attributions lui dévolues.

La procédure ainsi décrite fait suite à la déclaration de candidature à ce poste. La postulation comme Président de la Cour est ouverte à tout membre qui le désire. Les seuls impératifs auxquels il est astreint, c’est de déposer personnellement sa candidature séance tenante devant le Bureau ad hoc et de le faire par écrit. Il ressort des dispositions relatives au processus de cette élection que, contrairement aux autres juridictions dont les présidents sont nommés par le Président de la République sur proposition du CSM, le Président de la CC est élu. Cette élection doit contribuer au renforcement de l’indépendance organique de cette Haute juridiction à l’égard du Président de la République et des autres chefs des institutions de la République. Nous souhaitons que ce procédé puisse consolider sa position vis-à-vis des forces politiques et sociales. C’est pourquoi il paraît judicieux que le Président de la CC soit un juriste de formation et un magistrat de carrière. 

Il importe également de noter que le Président de la CC exerce les prérogatives lui dévolues durant trois ans renouvelables une seule fois. Ainsi, depuis son installation effective le 4 avril 2015, la CC congolaise n’a connu qu’un seul Président, en la personne du juge Benoit Lwamba Bindu qui a démissionné de cette fonction alors que son deuxième et dernier mandat courait encore jusqu’en avril 2021, créant ainsi un vide qui doit être comblé par l’élection prochaine de son remplaçant. 

Il se pose alors une question d’ordre pratique. Faudra-t-il organiser cette élection maintenant ou attendre avril 2021 ? Si l’on organise l’élection du Président de la CC maintenant, l’on sera obligé d’en organiser une autre en 2021 si le Président de la CC élu est tiré au sort pour quitter la CC lors du deuxième renouvellement tertiaire de cette Haute juridiction. Ce qui fait courir à son administration le risque d’instabilité. Aussi, serait-il souhaitable d’attendre jusqu’en avril 2021.

Qu’à cela ne tienne, pour saisir la portée du rôle du Président de la CC, il est impérieux de rappeler ses attributions ainsi que l’enjeu de leur exercice en rapport avec l’Etat de droit. 

B. EXAMEN DES ATTRIBUTIONS DU PRESIDENT DE LA CC ET DU CSM

Cet examen porte sur ses attributions en tant que Président de la CC et celui du CSM.

I. Attributions en tant que Président de la CC 

En tant que Président de la CC, il exerce différentes compétences administrative, financière, disciplinaire et celle de sa représentation auprès des pouvoirs publics, dans toutes les cérémonies officielles et tous les autres actes.

Du point de vue administratif, sa compétence ressort de la disposition légale selon laquelle « le Président est chargé de l’administration de la Cour (…)». Afin de mieux la comprendre, il convient de recourir au Règlement intérieur de la Cour qui la complète. Ainsi, lorsque le législateur organique le charge de l’administration de la Cour, il l’investit du pouvoir d’organiser ses activités et lui confère une mission réglementaire. Il agit au moyen d’ordonnances, de décisions et de circulaires qu’il peut également rétracter ou abroger. 

Par les ordonnances, il fixe les jours et les heures d’audiences, des plénières et des prononcés des arrêts ainsi que toutes les mesures nécessaires, après consultation des autres membres de la CC. Il en est de même lorsqu’il s’agit, pour lui, de requérir la force publique ou de décréter les huis clos en cas de trouble ou de menace à l’ordre public au sein de la CC. Il faut en dire autant lorsqu’il est question de faire appel aux experts en cas de besoin et pour des questions techniques. 

Dans cet ordre administratif, le Président de la CC désigne, en matière de contrôle de constitutionnalité un Rapporteur à qui il confie le dossier afin d’établir un rapport écrit à soumettre à la Cour. Ce rapport doit être soumis à la CC pour lecture à l’audience dans un délai de sept jours. Notons que cette désignation est faite par ordonnance du Président de la CC. Et, le non respect de ce délai est un manquement dans le chef du juge fautif aux devoirs de son état, à l’honneur ou à la dignité de ses fonctions. Cela constitue une faute disciplinaire, susceptible d’être sanctionnée, au regard de la gravité des faits, par le blâme, la retenue d’un tiers des émoluments ou du traitement mensuel ou encore par la suspension de ses fonctions pour une durée ne dépassant pas trois mois. Il peut également démissionner d’office ou être révoqué par le Président de la République sur proposition du Conseil de discipline.

Ce Conseil de discipline est composé de cinq membres et présidé par le Président de la CC ou par son délégué. La procédure disciplinaire est enclenchée à la suite du constat fait par le Président de la Cour. Ce qui signifie que cette autorité est au début et à la fin de l’action disciplinaire. Il ne fait l’ombre d’aucun doute que cette compétence disciplinaire autant que celle qui lui permet de choisir le juge rapporteur pour instruire une cause et celui qui siège au Conseil de discipline peuvent être utilisées par lui pour desservir l’émergence d’un véritable Etat de droit en RDC. Il peut en abuser en ne choisissant que des juges qui lui sont favorables pour orienter d’une manière ou d’une autre l’issue de l’instruction du dossier relevant de la compétence de cette Haute juridiction ou pour mettre hors d’état de nuire un juge qui lui fait ombrage et qui dérange, même politiquement, par des opinions dissidentes et individuelles.

Dans un passé récent, il importe de noter que pour avoir divulgué à la presse son opinion individuelle à la suite de l’arrêt RCE 001/PR de la CC du 19 janvier 2019 relatif à la requête de la Dynamique de l’opposition congolaise en contestation des résultats provisoires de l’élection présidentielle du 30 novembre 2018, le juge Wasenda N’songo Corneille aurait subi les effets du pouvoir disciplinaire exercé par le Président de la CC. Il en aurait été suspendu de ses fonctions. Et, même si le rapport établi par le Rapporteur désigné peut faire l’objet de lecture et de discussion en plénière de la Cour en vue de son adoption par celle-ci, rien n’indique et n’empêche que le Rapporteur puisse faire connaitre au Président de la Cour, qui l’a désigné, l’orientation à donner à l’affaire. 

Ceci montre combien le Président de la CC peut influer d’une certaine manière les décisions de celle-ci. On ne peut donc se méprendre à considérer qu’il ne lui est pas reconnu de compétence singulière dans la délibération des causes soumises à sa juridiction au motif que le processus décisionnel est soumis à la règle de la majorité des voix, bien que celle du Président de céans, et non nécessairement du Président de la CC, soit prépondérante.  

Sur le plan financier, le Président de la CC est l’ordonnateur du budget de celle-ci. Cette qualité d’ordonnateur lui est uniquement conférée pour la dotation allouée à la CC. Il peut aussi s’en servir à des fins qui ne font pas prospérer l’Etat de droit en RDC si les autres membres n’en prennent pas garde.

II. Attributions en tant que Président du CSM 

Qu’à cela ne tienne, le Président de la CC n’est pas qu’un des membres composant le CSM, il en est de droit son Président comme indiqué ci-dessus. Autrement dit, il préside tout autant à la destinée de cet organe de gestion du pouvoir judiciaire. Ce qui lui permet d’exercer un certain nombre d’attributions en rapport à son administration et à son fonctionnement, telle que convoquer et présider les sessions de l’Assemblée générale dudit Conseil ainsi que les réunions de son Bureau en proposant notamment son ordre du jour et en veillant à son épuisement de la façon la plus effective possible. Il en est de même de la signature des actes et des décisions après leur approbation ainsi que la transmission au Président de la République des propositions et des résolutions prises par son Assemblée générale.

Et, du fait que le CSM dont il est le Président élabore les propositions de nomination, de promotion et de révocation des magistrats et exerce sur eux le pouvoir disciplinaire et désigne trois de neuf juges de la CC, on ne peut se douter de l’influence qu’il exerce sur ces matières. C’est de cette influence que dépendra aussi la construction de l’Etat de droit en RDC. Il exerce, néanmoins, d’autres compétences telles qu’au plan financier par la transmission au Gouvernement de la République des prévisions budgétaires du pouvoir judiciaire dans son ensemble. Car, comme on le sait, le pouvoir judiciaire dispose d’un budget qui lui est propre, il l’élabore lui-même, par le CSM, pour être enfin transmis au Gouvernement en vue de son inscription dans le budget général de l’Etat.

Il faut, cependant, noter que contrairement à sa qualité d’ordonnateur attitré du budget de la CC, il ne l’est pas pour celui de l’ensemble du budget du pouvoir judiciaire. Dans le cas d’espèce, ce pouvoir est dévolu au Premier Président de la Cour de cassation, qui est assisté, dans cette fonction, par le Secrétaire permanent du CSM. 

C. ENJEU DE L' ELECTION DU PRESIDENT DE LA CC POUR LA CONSOLIDATION DE L'ETAT DE DROIT EN RDC

L’enjeu majeur de l’élection du nouveau Président de la CC peut être perçu sous trois aspects suivants : la défense de l’indépendance de la CC et du pouvoir judiciaire en général, la promotion de la jurisprudence constitutionnelle et le rayonnement international de cette haute juridiction congolaise.

Défense de l’indépendance de la CC

En ce qui concerne la défense de l’indépendance de la CC et du pouvoir judiciaire, le futur Président de la CC devra être une personne capable d’assumer le statut d’un chef de corps institué au même titre que les autres animateurs des institutions politiques nationales. Pour ce faire, il doit avoir de la personnalité et le courage de résister aux influences de toute nature. Il doit rompre ses affinités avec ses parrains politiques. C’est le sens de ce que l’on appelle le « devoir d’ingratitude ». Le nouveau Président de la CC devra imposer une discipline dans l’administration de la Cour pour éviter des faits comme le dédoublement des arrêts et les difficultés d’accéder aux registres des affaires. 

Il devra aussi veiller à la redevabilité de la CC à travers notamment une communication en faveur de l’opinion publique et une ouverture aux critiques de la doctrine. Il lui est recommandé d’œuvrer pour la démocratisation du CSM à travers notamment le fonctionnement régulier de son Assemblée générale, la transparence dans la gestion de son budget en privilégiant l’amélioration des conditions de vie des magistrats et l’indépendance de cette institution. Il devra s’assurer que les compétences du CSM, qui sont par ailleurs des matières intangibles, ne soient pas grignotées par les membres de l’exécutif (Président de la République ou Gouvernement) ou ceux du législatif (Assemblée nationale et Sénat).  

Promotion de la jurisprudence constitutionnelle

A propos de la promotion d’une jurisprudence constitutionnelle, il importe de rappeler que la CC a encore un grand travail à faire pour rendre des arrêts des principes qui puissent à la fois aider à comprendre la Constitution et en faciliter le respect tant par les pouvoirs publics que par les citoyens. Ces arrêts devront également combler les trous ou les vides de la Constitution voire résoudre les contradictions entre certains articles. Tous ces arrêts pourront constituer une jurisprudence constitutionnelle capable de consolider l’Etat de droit en RDC. 

Pour ce faire, il est recommandé au nouveau Président de la CC de lancer le recrutement des Conseillers référendaires et de veiller à ce que les membres des cabinets des juges constitutionnels soient recrutés sur la base du critère objectif de compétence pour faciliter leur travail. Ce qui permettra d’alléger le poids du travail des membres de la CC. Il devra également rendre effectif l’apparition du bulletin des arrêts de la CC de manière à permettre l’accès aux arrêts et décisions de cette Haute cour. Ces arrêts de la CC et les décisions de son Président peuvent également être publiés sur le site internet de la Cour pour permettre la circulation rapide de l’information sur le fonctionnement de cette juridiction.

Rayonnement international de la CC congolaise

Le nouveau Président de la CC devra travailler pour le rayonnement international de cette juridiction. Ce rayonnement n’est pas seulement synonyme d’adhésion aux organisations ou associations internationales des juridictions constitutionnelles. Il faut, en plus de cette adhésion, apporter une contribution à la consolidation de l’Etat de droit dans le monde à travers l’échange d’expérience avec les juridictions constitutionnelles étrangères. Ces associations sont des lieux des rendez-vous du « donner » et du « recevoir ». L’on doit y participer pour recevoir mais aussi pour donner. Ce qui nécessite un travail rigoureux de la part des membres de la CC pour produire les arrêts de qualité qui imposent respect et admiration au près des pairs et des observateurs avertis. L’une des recettes que la CC congolaise peut vendre à l’échelle internationale est l’expérience du Parquet général près cette juridiction que l’on ne trouve pas dans la plupart des juridictions constitutionnelle au monde.

Les trois aspects de l’enjeu de l’élection du nouveau Président de la CC sont à considérer comme des critères implicites que chaque candidat devait remplir pour prétendre à ce poste. Pour ce faire, les juges constitutionnels sont mis devant leurs responsabilités en ce moment où cette juridiction est au cœur d’une crise politique et subie des attaques plus particulièrement des acteurs politiques. Il y a lieu de rappeler que seul un travail bien fait est susceptible de conférer à cette Cour la crédibilité nécessaire et la légitimité des décisions prises par elle.

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS 

L’enjeu pour l’élection du prochain Président de la CC est énorme en ce que le sort d’un véritable Etat de droit dépend énormément de l’impulsion qu’il est appelé à donner au fonctionnement de la CC et du CSM par l’usage adéquat des pouvoirs qui lui sont conférés. Il est tenu de savoir que la polémique qui a entouré la nomination et la prestation de serment de certains d’entre eux doit constituer un défi pour la Cour, afin de bien dire le droit en rapport aux matières relevant de ses attributions constitutionnelles. 

Par conséquent, le futur Président de cette juridiction doit être un homme crédible. Et, le processus de son élection doit être aussi le plus transparent possible. Il constitue d’une certaine manière la clé de voute de la CC et du système judiciaire congolais par le fait, pour lui, de présider l’organe de gestion de la carrière des magistrats et de l’indépendance du pouvoir judiciaire. Ce qui lui impose d’être vertueux et d’avoir une forte personnalité afin de redonner aux citoyens et à tous les acteurs politiques l’espoir de disposer d’un arbitre impartial dans la gouvernance des affaires publiques. 

Ce papier a été rédigé à l’intention de l’opinion publique pour l’informer sur l’élection du Président de la Cour constitutionnelle en perspective, sur ses pouvoirs en tant que Président de cette juridiction et Président (de droit) du Conseil supérieur de la Magistrature ainsi que de l’enjeu qu’une telle élection représente pour la consolidation de l’Etat de droit dans un contexte où cette Cour est devenue l’objet des « querelles » entre les forces politiques. En tout état de cause, seuls les neuf membres de la Cour seront appelés à voter leur Président qu’ils choisiront parmi eux. Toutes les informations contenues dans ce papier permettent d’exercer un contrôle citoyen en surveillant le processus de cette élection. C’est à juste titre qu’il est assorti des recommandations suivantes :

Aux membres de la CC

• Postposer l’élection du nouveau Président de la CC après le renouvèlement tertiaire d’avril 2021 ;
• Fairepreuve de responsabilité dans le choix du futur Président de la CC.

Au futur Président de la CC

• Assurer l’indépendance de la CC vis-à-vis des autres chefs d’institutions publiques ;
• Assurerl’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport à la tendance récurrente des autres pouvoirs, législatif et exécutif, surtout, de vouloir se l’approprier.

Au peuple congolais

• Exercer le contrôle citoyen pour que l’élection du nouveau Président de la CC soit plus transparente et crédible.

Aux autorités politiques

• S’abstenir de s’immiscer dans le processus de l’élection du Président de la CC, d’en respecter le choix et les décisions qui seront prises par cette Haute juridiction, surtout que ses décisions sont imposables à tous.