Tribune : Finances publiques et croissance économique en RDC, modèle stratégique d’optimisation des recettes fiscales

Sans pratiquer la méthode Coué, il faut néanmoins admettre que les finances publiques en République démocratique du Congo ont connu une croissance appréciable depuis 2019.

Cependant, la RDC dispose d’un paradoxe économique qui mérite une attention particulière. Le pays connaît depuis plusieurs années une croissance économique relativement soutenue, portée notamment par le secteur extractif, alors que la capacité de l’État à transformer cette croissance en ressources publiques demeure encore limitée.

Alors, la question fondamentale de nos finances publiques ne devrait donc plus être uniquement celle de savoir comment augmenter les impôts, mais plutôt celle de savoir comment permettre à l’État de capter plus efficacement une part raisonnable de la richesse effectivement créée sur le territoire national, tout en favorisant la croissance de l’activité économique.

Cette distinction est fondamentale dans la mesure où une politique de mobilisation des recettes fondée essentiellement sur l’augmentation des taux d’imposition finit par concentrer la pression fiscale sur un nombre relativement limité d’entreprises et de contribuables déjà imposés. Elle peut même devenir contreproductive si elle décourage l’investissement, si elle encourage l’activité informelle ou si elle réduit la compétitivité des entreprises locales.

À l’inverse, une politique fondée sur l’élargissement de l’assiette fiscale, la réduction des coulages, la digitalisation / formalisation de l’économie et surtout l’accroissement de la production nationale permet d’augmenter durablement les recettes sans nécessairement augmenter la charge fiscale individuelle des entreprises.

Cette seconde voie doit être privilégiée par la RDC.

En analysant les publications de la Banque mondiale, il en ressort que les recettes fiscales de la RDC représentent environ 12,5 % du PIB, contre environ 16 % pour la moyenne de l’Afrique subsaharienne.

Cette publication indique par ailleurs que les incitations fiscales représenteraient à elles seules un manque à gagner de près de 5 % du PIB. La RDC peut donc potentiellement atteindre la moyenne d’Afrique subsaharienne et envisager mieux, rien qu’en restructurant les incitants fiscaux et en accompagnant cette restructuration d’une expansion et d’une diversification de l’économie nationale.

Il ne faut cependant pas chercher l’amélioration des recettes publiques essentiellement auprès des contribuables existants.

La stratégie devrait reposer sur un modèle à plusieurs composantes qui conduisent à la récupération optimale des recettes perdues, à l’élargissement de l’assiette fiscale, à la création de nouvelles richesses imposables, etc.

Pour une optimisation de la collecte des recettes publiques, il est nécessaire d’envisager une restructuration des avantages fiscaux, tels que les exemptions, les exonérations que l’État accorde aux opérateurs économiques.

L’objectif est de privilégier des avantages fiscaux qui permettent d’attirer réellement des investissements, de favoriser l’émergence d’une industrie locale et le transfert de technologie en RDC, l’utilisation de nouvelles technologies ou, enfin, le développement des secteurs stratégiques.

Par ailleurs, il sied de rappeler que tout avantage fiscal doit être considéré d’abord comme une dépense publique.

Par exemple, lorsqu’une entreprise bénéficie de « x » milliards de CDF d’avantages fiscaux, on s’attend à ce que ces milliards génèrent de nouveaux investissements, créent de nouveaux emplois et augmentent la production. Mieux, qu’ils permettent un transfert de technologie en RDC, accroissent les exportations et, pour finir, génèrent une valeur ajoutée locale.

L’État doit donc être capable de comptabiliser la valeur de tout avantage fiscal qui doit avoir, par ailleurs, des objectifs mesurables et une durée bien déterminée.

La restructuration dont je parle dans cette tribune est nécessaire dans la mesure où, d’une part, les dépenses fiscales constituent une enveloppe importante pour un pays en quête de moyens de financement de ses projets de développement : en 2023, le paquet d’avantages fiscaux accordés par l’État atteignait déjà près de 30 % des recettes intérieures.

D’autre part, cette restructuration permettra d’utiliser les avantages fiscaux uniquement comme un instrument politique de croissance économique.

Et donc, l’État devra réduire tout autre avantage fiscal qui ne génère pas de valeur ajoutée dans l’économie nationale.

Le but n’étant pas de supprimer l’incitation fiscale, mais de passer de l’exonération accordée à l’exonération économiquement justifiée ; et d’éviter que l’avantage fiscal devienne permanent alors que sa contrepartie économique demeure inexistante.

Une autre composante de ce modèle de réforme est de faire de la digitalisation un instrument fiscal.

La RDC dispose aujourd’hui d’une opportunité exceptionnelle de construire une administration fiscale beaucoup plus numérique avant même d’avoir atteint le niveau de complexité administrative des économies développées.

La facture normalisée, qui a déjà été lancée, constitue à cet égard un élément important de cette composante.

Selon les projections de l’administration des finances, 500 milliards de CDF de recettes supplémentaires seraient attendus en cette année 2026.

Ceci est un point positif.

Mais il nous faut être déterminés à faire mieux.

La digitalisation peut permettre à nos administrations fiscales, douanières, de recettes non fiscales et de services administratifs générateurs de droits et taxes (la DGI, la DGDA, la DGRAD, les services des Mines, les Affaires foncières, le RCCM), ainsi qu’à la Banque centrale, de croiser leurs informations tout en préservant le respect du secret bancaire.

Il sera dès lors facile à l’État de détecter automatiquement certaines incohérences économiques et fiscales.

À titre d’exemple, supposons une entreprise quelconque qui importe pour plusieurs millions de dollars mais déclare un chiffre d’affaires dérisoire. Elle pourrait, dans ce cas, être automatiquement identifiée grâce au croisement des données douanières, fiscales et financières au sein d’une plateforme intégrée.

L’efficacité de ce modèle dépend bien entendu de la stratégie, de l’humain, mais également de la technologie.

Autres exemples :

• Une entreprise minière déclarant certaines quantités produites devrait être confrontée aux quantités exportées et aux recettes d’exportation rapatriées pour faciliter le travail des contrôleurs fiscaux.
• Tout comme une grande propriété immobilière devrait être reliée à son identification cadastrale et à son identité fiscale pour permettre un repérage rapide des fraudes.

L’État a donc intérêt à poursuivre et à finaliser la digitalisation pour permettre un contrôle fiscal numérique, statistique et fondé sur l’analyse des risques.

La transformation de nos frontières en points de contrôle économique intelligents est une autre composante importante de notre modèle, étant donné l’importance des douanes dans la structure de l’économie congolaise.

La RDC importe une quantité considérable de biens de consommation, d’équipements et d’intrants.

Nos frontières constituent donc naturellement un point stratégique de collecte.

C’est pour cela qu’il faut une amélioration des contrôles douaniers.

Il est possible d’utiliser des progiciels de gestion intégrée permettant de rapprocher les données relatives aux importations de celles relatives à la TVA et aux déclarations fiscales intérieures.

Dès lors, une sous-évaluation des marchandises, des classifications tarifaires inadéquates, des abus de régimes préférentiels et des anomalies de transit seront aisément détectés par les progiciels et progressivement éradiqués.

À terme, on arriverait à une douane presque sans cash et largement sans papier, où chaque marchandise importante laisse une trace numérique depuis son entrée sur le territoire national jusqu’à son consommateur final.

Dans ce même modèle, la composante relative à l’industrie minière occupe une position clé et mérite une approche spécifique.

L’État doit dépasser l’étape de rechercher l’impôt déclaré par une compagnie minière, mais doit se doter des moyens de comprendre l’économie réelle des compagnies minières opérant en RDC.

La gestion des compagnies minières est impactée par les prix de transfert, les coûts internes, les financements intragroupes, les charges commerciales, les assurances et autres transactions entre sociétés liées. Cette gestion nécessite une expertise fiscale de plus en plus sophistiquée.

La RDC devrait donc envisager, d’une part, la constitution d’une capacité spécialisée de fiscalité extractive, réunissant fiscalistes, économistes, ingénieurs miniers, géologues, spécialistes des prix de transfert et analystes de données, et, d’autre part, le choix d’une plateforme numérique intégrée de reporting du secteur minier capable de mieux rapporter les éléments économiques détaillés d’entreprise et être accessible à la demande.

D’autres composantes sont également utiles dans ce modèle.

Qu’il s’agisse de la participation étatique dans les entreprises, des ressources foncières, de l’apport de l’économie informelle ou de recettes de l’économie numérique, il est ici question de mettre en place des réformes bien pensées pour permettre à l’État de mieux capter les ressources provenant de ces composantes et accroître ainsi sa base d’assiette fiscale sans mettre sous pression les contributeurs existants.

En RDC, l’État est également un grand actionnaire, car il possède des participations dans plusieurs secteurs stratégiques de l’économie congolaise.

Bien que ces actifs constituent un patrimoine national, on en parle moins souvent. L’accent est plutôt mis sur les impôts versés par les entreprises, et moins sur le rendement du capital appartenant à l’État.

Il serait donc utile de publier annuellement un tableau consolidé du portefeuille de l’État, précisant notamment la valeur estimative des participations, les bénéfices des entreprises concernées, les dividendes théoriquement distribuables, les dividendes effectivement reçus et le rendement financier des participations publiques.

Il est important que l’État agisse non seulement en tant que puissance publique chargée de la mobilisation des recettes, mais également en tant qu’actionnaire actif et responsable, soucieux de la bonne gouvernance, de la performance et de la valorisation de ses participations.

Pour ce qui est des recettes foncières, elles peuvent représenter une richesse considérable, surtout si l’on considère le patrimoine immobilier des principales villes du pays — Kinshasa, Lubumbashi, Kisangani, Matadi, Kananga, Kolwezi, etc.

Chaque propriété foncière serait dotée d’un identifiant foncier unique, associé à un registre numérique permettant d’en déterminer avec précision la localisation, la superficie, l’affectation, le titulaire des droits ainsi que le statut juridique.

Les réformes de ce secteur présenteraient un avantage économique majeur et pourraient ainsi fournir aux villes et provinces les moyens de financer les routes urbaines, l’assainissement, l’éclairage, la collecte des déchets et d’autres services de proximité.

Dans un autre registre, la RDC a avantage à repenser la considération de son économie informelle sans la détruire, ni lui opposer les mêmes obligations que les grandes entreprises du monde économique formel.

On pourrait imaginer un régime dans lequel le petit opérateur économique reçoit gratuitement une identité fiscale numérique et acquitte une contribution forfaitaire extrêmement simple.

On pourrait, en échange, conditionner l’accès à certains services publics et avantages sociaux à la détention de cette identité fiscale numérique.

Le détenteur pourrait donc avoir accès à un compte professionnel, au crédit garanti par l’État, à certains marchés publics, à la protection sociale ou aux programmes publics d’accompagnement.

Ceci ouvrirait le chemin vers la croissance plutôt que de courir inlassablement à la recherche des sanctions.

J’aborderai plus en détail, dans une prochaine tribune, les composantes relatives aux paiements électroniques et aux circuits de recettes publiques en espèces.

Ce qu’il faut retenir en bref, c’est que le développement du Mobile Money et des paiements électroniques constitue une opportunité exceptionnelle pour les finances publiques.

Mais restons prudents et évitons une fiscalité excessive des paiements électroniques. Cela pourrait avoir un effet inverse à celui recherché et pousser les citoyens vers le cash et, par conséquent, rendre l’économie de nouveau moins traçable.

L’État doit considérer les transactions numériques plus comme un instrument de formalisation de l’économie plutôt que comme un simple objet fiscal.

Plus l’économie deviendra électronique, plus les flux deviendront mesurables et plus l’assiette fiscale s’élargira.

Enfin, la dernière composante de ce modèle concerne la diversification économique de la RDC. C’est un élément important de ce modèle, dans la mesure où la véritable révolution fiscale congolaise sera aussi productive et industrielle.

L’État accroît durablement ses recettes lorsque la production de matières premières alimente une chaîne de valeur locale, intégrant progressivement des activités de transformation et des industries en aval.

Chaque maillon supplémentaire génère davantage de valeur ajoutée domestique, favorise la création d’entreprises et d’emplois, accroît les revenus et les bénéfices imposables, élargit l’assiette de la TVA et des autres prélèvements, tout en stimulant la sous-traitance locale et la consommation.

Quand une même ressource naturelle génère une création successive de valeur ajoutée et d’assiettes fiscales, l’État bénéficie alors de ce que l’on peut appeler l’effet multiplicateur fiscal de l’industrialisation.

Ce qui a pour conséquence l’élargissement de l’assiette fiscale et donc l’accroissement des ressources pour financer les projets de développement.

Il faut bien noter qu’une entreprise supplémentaire représente un contribuable supplémentaire.

En définitive, le défi pour la République démocratique du Congo demeure donc celui de créer davantage de matière imposable. C’est également celui de changer de perspective, de passer d’une maximisation fiscale à une logique de maximisation de la richesse nationale.

Toutes les composantes décrites dans ce modèle peuvent améliorer considérablement les recettes publiques, mais il faut reconnaître qu’elles ont également une limite.

On ne peut durablement augmenter les recettes publiques simplement en améliorant la collecte d’une économie qui demeure insuffisamment diversifiée.

Il sied de changer de paradigme et de considérer désormais que la politique industrielle et la politique fiscale ne doivent plus être pensées séparément.

Car il faut désormais considérer qu’une entreprise supplémentaire constitue un contribuable supplémentaire.

Une usine supplémentaire représente des centaines de salariés imposables, des fournisseurs, des consommateurs et des transactions supplémentaires.

Et une chaîne de valeur locale constitue plusieurs assiettes fiscales là où l’exportation d’une matière première n’en créait qu’une partie.

Nous devons élargir notre perspective en matière fiscale et considérer qu’une parcelle enregistrée représente un actif fiscal identifiable. Quant aux transactions numériques, elles peuvent devenir une activité économique traçable, pendant qu’une entreprise informelle qui grandit peut potentiellement devenir un contribuable.

Ainsi, la maximisation des recettes publiques ne doit pas renvoyer directement à l’idée de maximisation des taux d’imposition d’une économie étroite.

Mais elle doit conduire à la maximisation de la matière imposable d’une économie large et diversifiée.

Par ailleurs, une administration fiscale est dite performante quand elle réussit efficacement à collecter l’impôt dû.

Cependant, une politique économique est performante quand elle permet de capter des millions de nouveaux revenus, d’accroître le nombre de nouvelles entreprises, de nouvelles propriétés et de nouvelles transactions sur lesquelles l’administration peut appliquer une fiscalité raisonnable.

C’est pourquoi le modèle que je décris met en exergue la politique d’industrialisation, de formalisation, de digitalisation et de création d’entreprises nationales comme composantes clés pour une fiscalité performante.

C’est un modèle qui privilégie une fiscalité raisonnable sur une économie large, dynamique, diversifiée et en croissance.

Bref, c’est un outil stratégique qui peut aider la RDC à relever le défi de la croissance des recettes fiscales.

Par Joe Dumbi Kabangu