RDC : Regard critique sur la décision du ministre de l’intérieur de la ville de Kinshasa visant à établir une carte d’identité pour étrangers

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La rédaction vous propose cette tribune de  Me Tshibuabua Mbuyi, Avocat aux barreaux de Bruxelles, Kinshasa-Gombe et Kananga.

Le ministre de l’intérieur de la ville de Kinshasa (RDC) a annoncé par voie des ondes qu’il instituait une carte d’identité pour les étrangers qui résident à Kinshasa et que celle-ci coûtera 250 $. Cette décision est-elle régulière et légale ?

1. Au regard de la constitution

La constitution congolaise délimite de manière exhaustive, les matières qui sont d’un côté de la compétence exclusive du pouvoir central et de l’autre côté celles qui sont de la compétence exclusive des provinces, puis celles qui sont de  la compétence concurrente de deux.

L’article 202 al1.3 de la constitution stipule :

« Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, les matières suivantes sont de la compétence exclusive du pouvoir central :... la nationalité, le statut et la police des étrangers »

La police des étrangers qui signifie l’accès, le séjour et l’établissement des étrangers sur tout le territoire de la RDC, reste de la compétence exclusive de l’autorité centrale.

L’article 204 al 1.27 de la constitution stipule :

« Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, les matières suivantes sont de la compétence exclusive des provinces : ...l’exécution des mesures du droit de résidence et d’établissement des étrangers, conformément à la loi ; ». Les provinces doivent pouvoir prendre toutes les mesures utiles pour permettre à tout étranger remplissant les conditions légales de pouvoir séjourner sur son territoire. L’article 3 al1 du décret-loi no. 002/2003 du 11 janvier 2003 portant création et organisation de la Direction Générale de Migration stipule :

« Sous réserve d’autres missions lui conférées ou à lui conférer par des textes particuliers, la Direction Générale de Migration ( DGM) est chargée de questions ayant trait à : l’exécution de la politique du Gouvernement en matière d’immigration et d’émigration... »

La DGM qui est donc l’organe habilité ou délégué par le pouvoir central pour mettre en place cette police des étrangers. Quid de l’identification des étrangers ?

L’identification des étrangers symbolise l’enregistrement de ceux-ci dans un fichier central ou registre national qui est géré par le pouvoir central, sur base de sa compétence exclusive en matière d’accès, de séjour et d’établissement des étrangers sur le territoire de la RDC.

Le décret n° 011/48 du 3 décembre 2011 portant création et fixation des statuts d’un établissement public dénommé « Office National d’Identification de la Population », « ONIP » en sigle lui confie la charge de : • la constitution et l’entretien du fichier général de la population ;

• la délivrance de la carte d’identité nationale et d’autres imprimés produits à partir de la base de données du fichier général de la population.

Selon l’article 22 de ce même décret, l’ONIP est placé sous la tutelle du ministre ayant l’intérieur dans ses attributions. Nul n’est besoin de rappeler qu’il s’agit uniquement du ministre de l’intérieur national !!!. La mission de l’ONIP consiste à identifier toute la population qui réside sur le territoire de la RDC sans distinction de nationalité pour aboutir à créer ce fichier général ou national et délivrer des cartes d’identité. En matière de protection des données à caractère personnel, on dira que l’ONIP est l’autorité responsable de la collecte et sauvegarde des données à caractère personnel de ceux qui sont enregistrés. De ce fait, il doit prendre des mesures techniques et de sécurisation appropriées. Existe -t-il une compétence concurrente entre l’autorité centrale et provinciale dans la délivrance des cartes d’identité ? A la lecture des dispositions ci-dessus, l’ONIP est seul compétent à délivrer la carte d’identité. Ceci se justifie par le fait qu’elle est la seule autorité compétente habilitée à détenir le fichier général.

Mais la mise en exécution de cette délivrance est de la compétence exclusive de l’autorité provinciale. Ceci implique que pour tout étranger autorisé à résider en RDC, c’est l’autorité provinciale du lieu de sa résidence qui jouera le rôle d’exécutant dans la délivrance de cette carte.

La mise en exécution tel que libellé dans l’article 203 al1.27 doit être comprise comme la matérialisation en aval de la délivrance de la carte d’identité après un travail d’identification en amont dans le fichier général ou fichier central de l’étranger et pas l’inverse. Lorsque l’autorité centrale identifie l’étranger et qu’elle estime que celui-ci a un droit de résidence en RDC, elle lui confère un negotium, càd ce droit de résidence, mais la matérialisation de ce droit est constaté par la délivrance d’une carte d’identité qu’on appelle instrumentum. La seule compétence de l’autorité provinciale se limite à la délivrance de l’instrumentum, selon les conditions de résidence fixées par l’autorité centrale, par exemple : un titre de séjour à durée limité, à durée illimitée,...

L’autorité provinciale peut décider de délivrer cette carte d’identité à l’étranger selon les modalités pratiques qu’elle aurait lui-même fixé. Elle peut donc décider que l’étranger qui est déjà identifié dans le fichier national puisse se faire établir sa carte d’identité dans une administration communale bien précise de sa province. A la lecture de ce qui précède, le ministre provincial de l’intérieur n’est pas habilité à statuer sur l’établissement de l’étranger sur son territoire.

Ainsi donc, lorsque le ministre provincial de l’intérieur de la ville de Kinshasa déclare que dans le but de maîtriser les effectifs des étrangers résidant dans la capitale et les sécuriser, il institue une carte pour résidant, il va s’en dire qu’il empiète sur une matière qui est de la compétence exclusive du pouvoir central selon l’article 202 al1.3 de la constitution. Quoi que l’initiative du ministre soit noble, elle ne rencontre malheureusement pas l’assentiment de la constitution. Par ailleurs, il y a lieu de se demander sur quel fichier le ministre provincial de l’intérieur va inscrire les étrangers ? Va-t- il créer une catégorie des étrangers résidants à Kinshasa différente de ceux qui résident partout ailleurs sur le territoire de la RDC ? N’y a-t-il pas risque de tomber dans la discrimination prohibée par la lecture combinée des articles 12, 30 et 32 de la constitution. Une autorité provinciale ne peut pas de manière unilatérale faire bénéficier un avantage, en l’occurrence, une carte d’identité à une catégorie des étrangers et exclure les autres parce qu’ils se trouvent dans une autre province.

Dans le même ordre d’idées, l’article 63 al 3 de la constitution stipule : «... toute autorité nationale, provinciale, locale et coutumière a le devoir de sauvegarder l’unité de la République et l’intégrité de son territoire, sous peine de haute trahison... ». Ainsi donc, en instaurant une carte de résidence des étrangers uniquement pour la ville de Kinshasa, il y a risque de porter atteinte à l’unité de la République et la cohésion entre l’autorité centrale et les autorités provinciales. Se basant sur la déclaration du ministre provincial de l’intérieur de Kinshasa, la carte d’identité qu’il souhaite délivrer aux étrangers sera une carte de quelle durée, et son droit au séjour sera obtenu sur quelle base légale ? Par ailleurs, se pose la question de l’appellation de cette carte d’identité des étrangers que veut instituer le ministre provincial de l’intérieur. Va-t-il décider de donner unilatéralement un nom à une carte d’identité des étrangers alors que c’est l’autorité centrale qui est maître de la nomenclature.

2. Au regard du droit administratif

La délivrance d’une carte d’identité est un acte administratif, et de ce fait, elle doit respecter toute la procédure administrative.La question doit être posée sur le fondement juridique de cette déclaration duministre de l’intérieur de Kinshasa. Quel est l’acte générateur de droit ?

Est-ce une instruction verbale ou écrite ? Est-ce une ordonnance ? Est-ce un arrêté ministériel ?

Nul besoin de rappeler que tout acte administratif pris par une autoritéadministrative doit remplir les conditions de sa publicité afin de permettre sa prise de connaissance. Le ministre de provincial de l’intérieur devrait préciser le fondement juridique de sa déclaration. Il faut rappeler que la loi instituant le conseil d’état en RDC lui confère le pouvoir d’annuler ou suspendre tout acte administratif irrégulier ou illégal. Par ailleurs, au regard de la règle générale de droit, nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, quelles mesures comptent prendre le ministre provincial de l’intérieur de Kinshasa au cas où les étrangers qui résident à Kinshasa ne se conforment pas à son instruction ? 3. Au regard de la somme de 100 à 250 $L’article 1 de la constitution stipule que la monnaie est le Franc congolais.Cette monnaie a cours légal, et que les autorités doivent faire référenceuniquement au Franc congolais. Cependant, rien n’interdit de faire une référence à la monnaie étrangère pour le taux de change. Mais dans le cas d’espèce, le ministre provincial de l’intérieur indique que cette carte coûtera entre 100 et 250 $. Il se pose donc la question de la souveraineté monétaire du franc congolais.Par ailleurs, il faut poser la question de la nature juridique de ce montant. Est-ce une redevance ou une taxe liée à l’octroi de cette carte ?En tout état de cause, cette décision du ministre provincial de l’intérieur soulève la question de la nécessité de la mise en place d’un vrai fichier général,national, base de tout état moderne et qui va servir de référence pour la mise en place d’un e-gouvernement.Le ministre provincial de l’intérieur a certainement voulu combler un vide laissé par l’autorité centrale en voulant donner un statut aux étrangers se trouvantdans la ville de Kinshasa. Lex dura sed lex, et toute initiative de ce genre ne peut trouver un solide fondement que si elle respecte les lois de la République.

D.Tshibuabua Mbuyi

Avocat aux barreaux de Bruxelles, Kinshasa-Gombe et Kananga.