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Les Faits : L’article 123 du code du travail dispose que « le Président de la République fixe, par décret, pris sur proposition du Ministre ayant le Travail dans ses attributions, après avis du Conseil National du Travail, la liste des jours fériés légaux ». Sur le fondement de cet article 123 du code du travail, le Président de la République a signé, d’abord l'Ordonnance n° 14/010 du 14 mai 2014 fixant la liste des jours fériés légaux, ensuite l’Ordonnance n° 23/042 du 30 mars 2023 qui a abrogé et remplacé celle de 2014, en vigueur à ces jours. Le véritable enjeu, dès lors, ne réside pas dans le contenu des ordonnances présidentielles précitées, mais dans le fondement juridique, quelque peu anachronique, sur lequel repose cette compétence normative. Que le Président de la République continue d’en disposer en vertu de l’article 123 du Code du travail révèle un décalage entre l’architecture institutionnelle actuelle et les résidus d’un modèle centralisateur hérité d’une tradition antérieure, dépassée.
En Droit : Toutes les matières de droit, dans un État, doivent avoir un fondement constitutionnel. Le code du travail a été adopté et promulgué en 2002, sous l’empire du décret-loi constitutionnel n° 003 du 27 mai 1997. L’article 5 de ce texte à valeur constitutionnel disposait ce qui suit : « le Président de la République est le Chef de l’Exécutif (…). Il exerce le pouvoir réglementaire par décret ». Il faisait donc du Président de la République le détenteur du pouvoir réglementaire général.
Depuis l’avènement de la Constitution du 18 février 2006, la carte institutionnelle de la République Démocratique du Congo a connu une profonde mutation, notamment dans la répartition des compétences au sein du pouvoir exécutif. Le pouvoir réglementaire général, autrefois concentré entre les mains du Président de la République sous le régime du décret-loi constitutionnel de 1997, est désormais l’apanage exclusif du Premier Ministre, Chef du Gouvernement. L’article 92 de la Constitution est sans équivoque : « Le Premier Ministre assure l’exécution des lois et dispose du pouvoir réglementaire, sous réserve des prérogatives dévolues au Président de la République par la présente Constitution. Il statue par voie de décret ». Cette disposition redessine les contours de l’autorité normative au sein de l’Exécutif, en plaçant le Premier Ministre au centre de l’action réglementaire, tout en reconnaissant, de manière résiduelle, certaines prérogatives spécifiques au Chef de l’État, et aussi aux différents ministres sectoriels.
Ce pouvoir réglementaire reconnu au Premier Ministre se manifeste sous deux formes : il peut être autonome, lorsqu’il intervient dans un domaine non couvert par la loi (article 128), ou subordonné, lorsqu’il vise à assurer l’exécution d’un texte législatif. C’est ce second cas qui nous intéresse ici. En tant que pouvoir d’exécution de la loi, il est soumis non pas au contrôle de constitutionnalité, mais bien au contrôle de légalité prévu par l’article 153, alinéa 5 de la Constitution, exercé par le Conseil d’État.
Ainsi, le texte réglementaire établissant la liste des jours fériés, pris en application de l’article 123 du Code du travail, relève naturellement du domaine du pouvoir réglementaire subordonné, et devrait, en toute rigueur juridique, être adopté par décret du Premier Ministre, et non plus par ordonnance présidentielle, comme c’est encore le cas. La persistance de cette pratique témoigne d’une inertie normative, voire d’une discontinuité dans l’harmonisation des textes antérieurs avec la nouvelle donne constitutionnelle, qu’il devient urgent de corriger. L’analyse met donc en lumière une faille dans la cohérence normative de l’État de droit, et appelle à une réforme lucide et rigoureuse du Code du travail, afin d’en aligner les dispositions sur les exigences du cadre constitutionnel en vigueur.
Une réforme s’impose, non pour nier l’utilité de la régulation des jours fériés, mais pour la réinscrire dans une répartition des compétences conforme à l’esprit républicain et à la lettre de la Constitution.
Par ailleurs, l’alinéa 2 de l’article 123 du Code du travail prévoit expressément que « le Ministre ayant le Travail dans ses attributions détermine par arrêté, pris après avis du Conseil National du Travail, le régime des jours fériés légaux ». Pourtant, à ce jour, plus de 20 ans après, l’arrêté ministériel requis n’a jamais été pris. En lieu et place de cet acte réglementaire formel, l’autorité compétente s’illustre par une pratique devenue routinière : la diffusion des communiqués à la veille de chaque jour férié pour en annoncer le caractère chômé. Cette substitution de l’acte normatif par la simple parole administrative interroge. Faut-il y voir un simple désintérêt administratif, une ignorance involontaire de la hiérarchie des normes, ou bien une forme de désinvolture institutionnelle confinant au mépris de la légalité ? La récurrence de cette pratique inaugure une forme atypique de gouvernance que l’on pourrait qualifier de « communicatie », néologisme désignant l’exercice du pouvoir réglementaire par voie de communiqué. Cette discrétisation verbale, sans assise normative, pose un sérieux problème d’insécurité juridique. Jusqu’où ira cette dérive silencieuse, qui banalise la force de la loi en la réduisant à l’écho d’une annonce conjoncturelle ?
Professeur Grâce MUWAWA LUWUNGI, PhD
